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Aspectos jurídicos das diferentes atribuições entre CONSELHO e SINDICATO

Caro SR. VITOR


C/c: (SR. PACO).


Ref.: Resposta à consulta solicitada.


Com as escusas pela demora tendo em vista a gama de trabalhos, diligências, viagens e acompanhamento dos processos judiciais nas esferas estaduais e federais, segue o que solicitado, com as considerações de ordem jurídica:


Aportou nesta Coordenaria Jurídica o expediente em epígrafe despachado pela Presidência, por solicitação do Sr. Vitor Celestino Bueno, despachante documentalista e membro da Diretoria Executiva do CRDD/SP, que consulta, em síntese, sobre os “aspectos jurídicos das diferentes atribuições entre CONSELHO DE NORMATIZAÇÃO PROFISSIONAL e SINDICATO”.


Para todos os conselhos profissionais, a autorização para exercer a profissão decorre do deferimento do registro ou da inscrição no próprio conselho, em procedimento administrativo pelo qual são comprovadas a habilitação técnica e as demais condições exigidas na lei para o exercício da profissão. A inscrição ou o registro no conselho, assim, é o ato de polícia pelo qual se autoriza o exercício da profissão regulamentada, tutelada por ele. Neste sentido vieram as expedições das portarias (lei em sentido amplo) do CFDD/BR – CRDD/SP. Convém referir, ainda, que a finalidade de vincular o exercício da profissão à inscrição ou o registro no conselho profissional correspondente é sempre a proteção da coletividade, porquanto, como dito, é pela inscrição que se aferem as condições e a habilitação para o exercício da profissão e se sujeita o inscrito à fiscalização técnica e ética, dentro dos padrões da regulamentação da profissão firmados para a proteção daqueles valores supremos elencados na Constituição, ligados ao seu exercício. Note-se que o objetivo primordial dos conselhos é o de proteger a sociedade e jamais o de defender ou proteger os profissionais neles inscritos, mediante reserva de mercado de trabalho. Por isso mesmo que, em suas formações (no sentido de constituição), eles são os conselhos de Medicina, de Odontologia, de Engenharia etc., e não do médico, do dentista, do engenheiro... Não se confundem e nem mantêm semelhança com associações de classe ou sindicatos de categoria profissional.


“Neste sentido o Conselho Federal dos Despachantes Documentalistas do Brasil – CFDD/BR e os Conselhos Regionais de Despachantes Documentalistas – CRDD’s após a vigência da Lei Federal nº. 10.602, de 12 de dezembro 2002, são os órgãos normativos e fiscalizadores da profissão de despachante documentalista, estando inseridos conforme a CBO – Classificação Brasileira de Ocupações do Ministério do Trabalho, os serviços de trânsito realizados por despachantes, no verbete 4231, com os títulos: 4231 – 05 – Despachante Documentalista – despachante, despachante de documentos, despachante policial, emplacador. A descrição sumária do verbete despachante documentalista da CBO assim consigna: “Representam o cliente junto a órgãos e entidades competentes. Solicitam a emissão de documentos de pessoas físicas e jurídicas, de bens móveis e imóveis, alvarás, licenças e laudos diversos. Efetuam inscrições, alterações e baixas em registros e cadastros. Gerenciam serviços e atividades dos clientes: organizam arquivos de dados e monitoram datas de vencimento de documentos. Regularizam débitos e créditos, apuram e pagam impostos, taxas e emolumentos. Requerem isenções, cancelamentos, parcelamentos e suspensões de pagamentos de débitos, a devolução de indébitos e o recebimento de indenizações, seguros, pecúlios e pensões.”.


Seguindo o norte de que os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas exercem uma função que lhes é delegada pelo Poder Público, logo, são autarquias corporativas, ou autarquias especiais, sendo dotadas da função normativa e fiscalizadora dos membros de determinadas categorias profissionais em defesa da sociedade. 


Com relação a normatização consigne-se que o estatuto do Conselho Federal continua vigente porque o art. 7º., da Lei nº. 10.602/02, determinou que as diretorias fossem substituídas no prazo de 120 (cento e vinte) dias. Ora, a Lei nº. 10.602/02 não criou o CFDD/BR e os CRDD´s, mas lhe reconheceu a existência, até por uma questão de lógica, haja vista, que a lei (art. 7º.) determinou a substituição das diretorias... já existentes. Só se substitui o que existe!


A autarquia é forma de descentralização administrativa, através da personificação de um serviço retirado da Administração centralizada. E por essa razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico como é o caso da fiscalização da normatização profissional.


A doutrina moderna caracteriza as autarquias apontando os seguintes aspectos:


a) criação por lei específica;

b) personalidade de direito público;

c) patrimônio próprio;

d) capacidade de auto-administração sob controle estatal;

e) desempenho de atribuições públicas típicas.


Este subscritor em diversos Pareceres, Palestras e Reuniões dos Conselhos Federal e Regionais sempre explicitou as diferenças da natureza jurídica entre conselhos de normatização e fiscalização profissional, que são autarquias corporativas, portanto, pessoas jurídicas de direito público e sindicatos, que são pessoas jurídicas de direito privado (Sindicato é uma associação de pessoas da mesma categoria profissional destinada a defender seus interesses, sendo categoria o universo de pessoas que desempenha a mesma atividade profissional ou atua no mesmo setor econômico. Ocorre que por muitos anos discutiu-se sobre a natureza jurídica do sindicato brasileiro, isto porque, alguns afirmavam que o sindicato era pessoa jurídica de direito público. Outros, no entanto, afirmavam que tendo em vista o caráter associativo o sindicato era uma pessoa jurídica de direito privado. A Constituição de 1988 espancou de vez todas as dúvidas, afastando o sindicato de qualquer influência ou controle estatal. Hoje é pacífico o entendimento de que o sindicato é pessoa jurídica de direito privado. A carta de 1988 conferiu ao sindicato ampla autonomia, em rompimento com a tradição de dependência e controle estabelecida na CLT, estando, portanto, revogada grande parte do capítulo “organização sindical”, arts. 511 a 608 da CLT, que não foi recepcionada pela nova ordem constitucional vigente.). 


É notório que Direito Sindical compõe-se de quatro partes: a) organização sindical; b) representação dos trabalhadores na sociedade empresária; c) conflitos coletivos de trabalho, formas de composição e greve; e d) convenções coletivas de trabalho. 


No Brasil o nível de representação sindical é definido pela representação de uma categoria (arts. 511 e 513 da CLT). As atribuições, portanto, são muito equidistantes e não se confundem. São competências elementares do CFDD/BR e do CRDD´S: 1) efetuar a inscrição; 2) publicar os atos; 3) fazer comunicação e credenciamento; 4) cobrar taxas, entre outras.


O ordenamento jurídico pátrio previu o direito de fundação de sindicatos. É o direito de constituir, sem necessidade de prévia autorização do Estado, entidades sindicais julgadas convenientes pelos próprios interessados, trabalhadores ou empresários. É muito diferente dos conselhos profissionais que exercem atividade delegada (descentralização) da União. Quanto à liberdade de se associar a um sindicato, a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT no art. 544, dispõe sobre a livre sindicalização, com o que há diferença entre ser membro de uma categoria, situação automática que resulta do simples exercício de um emprego, por exemplo, e ser sócio de um sindicato único da categoria, situação que resulta de ato de vontade do trabalhador[1]. Esclarecendo que quanto ao número de sindicatos da mesma categoria na mesma base territorial, não poderá haver mais de um. Dispõe a Consolidação das Leis do Trabalho – CLT e a Constituição Federal. Art. 516 e art. 8º. Inc. I, que não será reconhecido mais de um sindicato representativo da mesma categoria em uma dada base territorial. É o princípio do sindicato único.


O conselho profissional de determinada profissão também é único. Sendo formado por um órgão federal e pelos regionais de forma obrigatória (art. 1º. da Lei Federal nº. 10.602/02). Ao contrário dos sindicatos o cadastramento (no outro caso falamos em filiação) é coercitiva, ou seja, obrigatória e decorrente do poder de polícia contido no art. 78, do Código Tributário Nacional, que assim o define: “Art. 78. Considera-se Poder de Polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato de abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade ou o respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”.


“Os conselhos profissionais são, portanto, instituídos com o objetivo de disciplinar (sob o aspecto normatizador e punitivo) e fiscalizar o exercício das profissões, outorgando a seus titulares a capacidade legal indispensável à sua admissão ao exercício profissional. Cabe também a essas instituições zelar pelo perfeito desempenho ético da profissão. Exercem, portanto, função pública, uma vez que a fiscalização do exercício profissional está acima dos interesses da corporação e configura interesse da coletividade, constituindo-se, portanto, interesse público. Por isso mesmo, ou seja, por exercerem função de natureza pública é que os conselhos são dotados de prerrogativas públicas, tais como: o poder de verificar a aptidão dos interessados em ingressar nos seus quadros para que possam adquirir a situação jurídica de profissionais de um determinado ofício e seu exercício; o poder de disciplinar sobre os seus membros e o de aplicar-lhes sanções que podem levá-los até a sua exclusão do conselho; o poder de cobrar contribuições, taxas pela prestação de serviços e exercício do poder de polícia e, ainda, cobrar multas.”[2] In Adilson Abreu Dallari, Ordem dos Advogados do Brasil – Natureza Jurídica – Regime de seu Pessoal, em artigo da Revista de Informação Legislativa, nº. 116 out./dez. de 1992, págs. 259-260. 


O conceito legal de autarquia está contido no Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967, diploma já merecedor de modernização e muito criticado pela doutrina pelas razões de ordem técnica que apresenta, mas está vigente[3]. Assim estatui o art. 5º., inc. I, do mencionado: “Art. 5º. Para os fins desta lei, considera-se: I – autarquia – o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”.


No particular autarquia se deve consignar as seguintes peculiaridades: a) as autarquias possuem natureza administrativa e personalidade jurídica de direito público, para elas convergindo a execução de atividades antes desenvolvidas pela entidade estatal que as criou; b) atuam em nome próprio, sendo criadas por lei específica (CF, art. 37, XIX), de iniciativa do chefe do executivo (CF, art. 61, § 1º.), e sua organização é imposta por decreto, regulamento ou estatuto; c) são dotadas de patrimônio próprio constituído a partir da transferência (por termo ou escritura pública) de bens móveis e imóveis da entidade estatal a que se vinculam. O patrimônio é considerado público, sendo impenhorável e imprescritível, admitindo a tutela por atuação do Ministério Público (CF, art. 129, inc. III), sendo seus atos sujeitos ao exame pelo Tribunal de Contas (CF, art. 71, inc. II); d) a investidura dos seus dirigentes é fixada na lei de criação e, na sua falta, na forma disposta por seu estatuto ou regulamento, mostrando-se ilegal qualquer condicionante externo de escolha. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu à inconstitucionalidade de lei que condiciona a investidura dos dirigentes à prévia aprovação pelo Legislativo, por violação da independência dos poderes; e) nas autarquias apenas por lei podem ser criados cargos e seus servidores somente por concurso público serão admitidos (servidores públicos civis), em tudo se igualando a agentes públicos (CP, art. 327, e Lei nº. 8.249/92). A admissão sem concurso só se admite em hipóteses excepcionais (CF, art. 37, inc. II). O regime tanto pode ser estatutário ou o disposto pela Consolidação das Leis Trabalhistas; f) os atos de seus dirigentes gozam de preceito de veracidade (presunção de legalidade), mas permitem questionamentos por mandado de segurança e ação popular. As reclamações trabalhistas se processam na Justiça do Trabalho (CF, art. 114) se o vínculo for trabalhista, sendo, porém, competente a Justiça Comum se o regime for o estatutário. São da competência da Justiça Federal às causas afetas aos conselhos de normatização e fiscalização profissional. Repetido à exaustão o entendimento de que os conselhos seriam autarquias federais, e por tal razão, as ações por eles propostas seriam de competência da Justiça Federal, em especial as execuções fiscais, o Superior Tribunal de Justiça houve por bem editar a Súmula 66, vazada nos seguintes termos: “Compete à Justiça Federal processar e julgar execução fiscal promovida por Conselhos de Fiscalização profissional.[4]”; g) suas contratações dependem de prévio procedimento licitatório (Lei nº. 8.666/93); ressalvadas as hipóteses de contratação direta expressamente previstas; h) gozam de privilégios idênticos aos da entidade a que se vinculam, dentre elas: não-incidência, por imunidade, de impostos sobre patrimônio, renda e serviços (CF, art. 150, § 2º.); as ações judiciais de seu interesse são processadas no juízo da entidade estatal a que se vinculam (CF, art. 109, inc. I); detêm prazos processuais diferenciados (CPC, art. 188); seus atos são dotados de presunção de legalidade e seus créditos admitem execução fiscal (CPC, art. 578); suas dívidas estão sujeitas ao regime especial de cobrança (CF, art. 100 e parágrafos); podem valer-se da ação regressiva em face de servidores (CF, art. 37, § 6º.).


O Sindicato em síntese deve defender o profissional e o Conselho deve fiscalizá-lo.


Urge destacar, aqui, que os conselhos profissionais não se fizeram para defender a profissão, nem o profissional e nem o interesse das classes respectivas. A defesa da profissão, do profissional e do interesse da classe cabe por lei (art. 513 da CLT) aos sindicatos e, quando apropriada nos estatutos, às associações de classe.

Compete aos conselhos profissionais defender a sociedade, pelo ordenamento da profissão, tendo, por função, o controle das atividades profissionais respectivas, zelando o privilégio, defendendo as prerrogativas e controlando a ética. Ao mesmo tempo valoriza a profissão ao impedir que pessoas não habilitadas (no sentido de cadastradas) exercitem atividades profissionais e, ainda, combatem a falta de ética profissional.


Os sindicatos estaduais "...salvo honrosas exceções, são aqueles denominados de sindicatos de cartório que pouca ou quase nenhuma representatividade possuem, existindo na sua grande maioria somente para arrecadar em benefício e direito exclusivo de sua diretoria". MORALES, C.R. Manual prático para constituições de sindicatos, editora RT - pág.16.


Por outro lado, sem generalizar e respeitando o árduo e capaz labor dos sindicatos de despachantes espalhados pela nação, com relação aos conselhos diga-se:


“Não há dúvida de que os conselhos de fiscalização profissional exercem atividade de polícia administrativa por outorga do Estado. Por outro lado, e isso é extremamente importante também, em razão de sua natureza, por representarem a mais clara expressão do poder estatal, as atividades de polícia não podem ser delegadas a particulares, mesmo porque, como reconhece a doutrina, gozam elas de coercibilidade e auto-executoriedade, atributos que são desconhecidos, como regra, nas relações de direito privado.” (Valle Pereira, Ricardo Teixeira do. Natureza Jurídica dos Conselhos de Fiscalização do Exercício Profissional, in Conselhos de Fiscalização Profissional. Doutrina e Jurisprudência. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2001, p. 57).


É o meu parecer, SUB CENSURA. 


Rodolfo Cesar Bevilácqua

 OAB/SP nº 146.812

OAB/DF nº 40.307